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苑鹏 等:空壳农民专业合作社的形成原因、负面效应与应对策略

来源:www.roomanbeer.com 作者:www.roomanbeer.com 人气: 发布时间:2019-05-15
摘要:核心提示:2007年《农民专业合作社法》实施以来,我国农民专业合作社持续快速扩张,截至2018年底,在国家市场监督管理总局注册登记的农民专2007年《农民专业合作社

市场监管部门样本与农民专业合作社样本对于空壳社的负面影响意见基本一致。第一选项都认为它们“损害农民专业合作社的整体社会信誉”, 分别占78.1%和57.6% (见表5) 。课题组调研中发现, 农民专业合作社和市场监管部门普遍反映, 空壳社是“害群之马”, 导致社会上不少人认为农民专业合作社就是套取国家扶持政策和项目支持的工具, 严重影响到正常运作的农民专业合作社的社会声誉, 也影响到其在金融机构获得与其他市场主体平等的贷款机会。有的农民专业合作社甚至反映, 在日常经营中会出现商业合作伙伴对农民专业合作社不认可的情况, 导致他们只能另外注册新的公司, 影响了农民专业合作社的健康可持续发展。

课题组发现, 几乎所有调研地区的市场监管部门都在使用年报率来推算空壳率。例如, 陕西省凤翔县市场监管部门表示:“2016年1月至6月, 通过采取主动找农民专业合作社理事长填写年报的方式, 年报率达到了100%。但是, 如果采取自主年报的方式, 年报率可能下降到30%左右, 由此推测未申请年报的空壳率在70%左右。”宁夏回族自治区固原市原州区2016年底注册登记的农民专业合作社为868家, 年报率达到88.7%, 2017年推行自主年报, 年报率下降到66%。市场监管部门反映, 如果完全不采取相关措施, 由农民专业合作社自主申报的话, 实际年报率可能会下降到30%, 那么空壳社率应该在70%左右。该区经管站的调查发现, 在农经部门注册登记的有517家, 其中规范运营的占30%, “半死不活”的占40%, 空壳的占30%。由于在农经部门登记的农民专业合作社数量占同期工商注册的农民专业合作社数量的59.6%, 因此推算实际空壳率应在40%以上。

表4 空壳社的存续原因 (单位:个、%)

苑鹏 等:空壳农民专业合作社的形成原因、负面效应与应对策略

核心提示:2007年《农民专业合作社法》实施以来, 我国农民专业合作社持续快速扩张, 截至2018年底, 在国家市场监督管理总局注册登记的农民专

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第二, 改进现行政府考核机制。正确处理政府与市场关系, 改进地方政府对基层政府政绩的考核指标体系, 取消关于本地区农民专业合作社发展数量规模及其年报率的考核指标, 促进农民专业合作社的发展以及工商年报制度体现真实性, 回归其本源, 尤其是应避免地方政府在实施精准扶贫战略中设置不符合当地发展条件和发展实际的硬性数量指标要求, 防范出现新一轮的空壳社风险。

从政府政策制定方面看, 近年来, 政府部门密切关注空壳社问题。2014年, 农业部、国家发展和改革委员会、财政部等九部门印发《关于引导和促进农民合作社规范发展的意见》, 要求加强农民专业合作社规范化建设, 对农民专业合作社实行年度报告制度, 规定农民专业合作社要通过企业信用信息公示系统定期向原工商部门报送年度报告, 以便政府有关部门根据年报公示信息加强对农民专业合作社的监督管理和配套服务, 同时通过对每年农民专业合作社的年报提交比例 (以下简称“年报率”) 的分析, 可以从一定程度上推测出空壳社占本地区农民专业合作社的比例, 即“空壳率”。但是, 年报制度实施以来, 由于一些地方政府出于政绩考核对农民专业合作社的年报制度过度干预, 将年报率与考核指标挂钩2, 造成年报制度没有产生制度设计的预期效果。因此, 当前缺乏根据权威部门基础数据判断合作社空壳率的统计机制。

从农民专业合作社问卷样本看, 虽然部分也认为是“为了套取国家项目资金” (占29.3%) , 但该选项比例较低, 排在第三, 而选择最多的是“响应上级政府要求” (占47.5%) , 其次是“引导农民进入市场” (占37.2%) , 二者合计达到了84.7%。课题组在座谈和访谈中进一步了解到, 很多农民专业合作社负责人认为, 农民创办合作社的主流动机是好的, 是响应政府的号召, 试图形成合力带着农民闯市场, 解决农民“买难”“卖难”问题, 但是, 政策因素客观上催生了一批空壳社。例如, 一些基层政府将绩效指标与干部年终奖励挂钩, 层层分解到村。而一些村干部或出于配合完成绩效考核, 或期望有朝一日获得财政扶持资金和项目支持, 注册了农民专业合作社。还有一些地方政府利用农民专业合作社开展精准扶贫, 要求村村新建精准扶贫合作社, 引发了新一轮空壳社急剧增加的风险。课题组在某县调研中了解到, 该县政府发现一个村创办农民专业合作社开展精准扶贫的成功典型后, 召开全县村支书大会, 要求村村建精准扶贫合作社。在县政府的大力推进下, 不到两个月, 全县所有的行政村全部完成了政府下达的任务。课题组随机调查了一家精准扶贫合作社的法人代表, 他表示, “政府承诺可以获得无息扶贫贷款, 精准扶贫合作社注册登记的所有手续都是村干部代办的, 但是, 自己还不知道扶贫合作社成员都有谁, 扶贫合作社也没有开展过什么业务。”另外, 还有一些地区在中央提出实施精准扶贫战略后, 为了落实相关扶持政策, 要求每个贫困村新建1~2家村集体经济组织性质的农民专业合作社, 将扶持资金直接划拨到该农民专业合作社账户, 并由其运营, 每年提取一定比例的资金分红, 用于扶持村里的贫困户, 从而刺激产生了一批扶贫合作社。课题组在西部某区县调研中了解到, 该县2017年上半年就新增了100多家农民专业合作社, 该地政府推动成立了这些新增农民专业合作社之后, 就不再继续跟进帮助合作社提升服务能力, 这些新成立的农民专业合作社只是有了一个可以获得扶贫资金的账户, 并没有开展具体运营活动, 结果变成了空壳社。

第二选项均为“ (当事人) 不清楚保存空壳农民专业合作社的危害”, 占各自样本量的64.3%和47.5%。课题组在与市场监管部门的座谈中了解到, 我国实施商事制度改革以来, 虽然放宽了注册前期审查手续, 但是加大了对市场主体的市场行为的监管。例如, 如果农民专业合作社未能如期提供年报, 那么会被系统移至“异常”名录, 从而影响到农民专业合作社贷款征信。如果连续三年不提交年报的话, 会被转移到“黑名单”, 影响到合作社法人乘坐飞机、高铁甚至申请贷款和财政项目。但是, 市场监管部门除了注册登记、注销之外, 平时与农民专业合作社很少发生业务往来, 缺少有效途径传递这些信息。一些部门可能是出于政府绩效考核等原因, 对于农民专业合作社的宣传基本上都是免税、扶持等正面信息, 很少有人提及经营风险。课题组与农民专业社负责人进行访谈中发现, 由于获取相关政策信息的途径匮乏, 他们几乎都不知道保留空壳社的风险, 存在严重信息不对称问题。

对于“空壳农民专业合作社的形成原因”问题, 市场监管部门和农民专业合作社样本同样存在较大的认知差异。在选择最多的前三位选项中, 市场监管部门样本选择了“为了套取国家项目资金” (占90.8%) , “为了获得税收优惠” (占50.0%) , “随大溜” (占40.8%) (见表3) 。在座谈与访谈中, 市场监管部门负责人普遍反映, 十余年来, 随着国家不断加大对农民专业合作社的扶持力度, 大量新成立的农民专业合作社有明显的套取政策红利倾向, 往往是为了获取国家优惠政策, 或者为了符合申请某一特定项目的规定而设立。例如在吉林省某市座谈中, 一位基层工商所负责人介绍, 他们辖区注册的22家农民专业合作社, 全部是经销农资的个体户, 都是为了获取税收优惠才注册成立农民专业合作社。另外, 很多基层市场监管部门负责人认为, 从众心理也是出现空壳社的重要原因, 一些农民看到周围其他人登记成立了农民专业合作社, 虽然不知道可以获得什么具体实惠, 但是“为了抓住机会”, 抱着“有枣儿没枣儿, 先打一竿子”心理, 也就“随大溜”注册了农民专业合作社。课题组在开展农民专业合作社案例调研时, 也验证了这一点, 例如陕西省宝鸡市的某农民专业合作社理事长反映:“听周边农户和部分村干部讲农地今后只向农民专业合作社流转, 自己虽然无法判断传言的真伪, 但是看到周围人先后注册成立了农民专业合作社, 自己也就注册了。”又如课题组在吉林某市市场监管部门农民专业合作社库随机抽取并现场调查的某农民专业合作社, 是一个典型的空壳社。该合作社理事长的妻子介绍说:“看见村里有人注册了农民专业合作社, 怕自家以后错失优惠政策, 于是随大溜, 借了几户亲戚的身份证, 夫妻二人也就匆匆注册了一家, 但是注册后, 从未开展过经营活动。”陪同课题组调研的当地基层工商所负责人表示, 这种情况在该乡镇的几个村庄较为普遍, 从一个侧面反映了投机创立农民专业合作社在一些地区已经成为一个较为突出的问题。

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